美中关系 (2008)

财政部副部长麦考密克就金融动荡与全球经济发表讲话

美国财政部负责国际事务的副部长戴维·麦考密克 (David H. McCormick)于10月22日在香港对"香港明天更好基金会"(Better Hong Kong Foundation)发表题为"金融动荡与全球经济"(Financial Turmoil and Global Economy)的讲话。以下是麦考密克讲话的译文，由美国国务院国际信息局(IIP)根据美国财政部公布的讲话稿翻译。

美国财政部

新闻公告

2008年10月22日

财政部负责国际事务的副部长戴维·麦考密克对"香港明天更好基金会"发表讲话

金融动荡与全球经济

香港 -- 全球经济正经历前所未有的困难时期。世界金融市场处于高度紧张的状况，全球经济增长面临相当大的危险。最先进的大型经济体受到的影响最为严重。在美国，我国金融市场正经历前所未有的挑战，使本来已经放缓的经济承受更大的压力。

这类事态的发展对全球造成了影响。近年来的新兴市场国家，包括亚洲的新兴市场国家，都为增强经济基本面，加快国内经济增长和缓和外来冲击取得重大进展。然而，过去几个星期发生的事件表明，面对全球性的金融压力，中国等新兴市场也无法独善其身。即使是与抵押贷款资产并无多大直接关系的金融市场，也因市场信心日益削弱和出口增长放缓面临发生动荡的危险。由于这场危机影响到所有国家，我们必须共同努力解决金融市场不稳定的问题，恢复世界经济的稳健状态。

过去两个星期来，我们看到国际社会对这次金融动荡采取了前所未有的对应行动。为了稳定金融市场，恢复信贷的流通，七国集团(Group of Seven)工业化国家宣布了协调一致的行动计划并已付诸实施。全世界其他各地，从香港到丹麦，都已采取类似的对策。有关国家共同采取措施为市场提供流动性，增强金融机构的实力，防止危害整个系统的破产事件，保护存款储户，提高人们对金融机构的信心。虽然各金融市场在某些方面已对上述前所未有的措施作出了积极反应，但大量的工作仍有待完成。

今天，我想就我们怎么会走到这一步，美国正在采取什么措施缓和动荡的局面，以及美中两国可以从中吸取哪些初步教训谈谈我的看法。

导致市场动荡的根源

我们是怎么走到这一步的？事情要从过去10年来宽松的经济条件说起，这10年以低利率、低通胀和波动较少的资产市场为特征，使很多人忽视了作为金融市场核心的风险与回报两者关系中的风险部份。 最初几年，世界各地投资者大部份类别的资产都获得高于历史水平的回报，此后他们继续要求获得更高的收益。为了满足这种需求，金融服务业推出了五花八门复杂的新型金融产品，而监管部门和投资者都表现出对风险越来越不在乎的态度。所有这些因素结合在一起，使市场不稳定的基本条件逐步成熟。

风险与回报失衡的状况在美国房产市场最为明显。贷款方大大放宽了信贷标准，对新一代可调整利率抵押贷款(adjustable-rate mortgages)产品尤其如此。去年夏天，由于房产市场贷款标准的放宽，加之房产价格迅速升值的时期结束，无力偿还房贷的情况大幅增加，我国金融体系中的这些弱点开始暴露无遗。这种情况造成投资者遭受直接的意外损失并开始重新考虑风险与回报之间的关系。这种情况首先发生在房产市场，很快又蔓延到所有的资产类别。投资者对房产的信心动摇又在全世界市场上产生了多米诺骨牌效应，逐步推高对现金和流动性的需求，减缓了为经济继续增长提供必要的新贷款和新投资的步伐。

为减少危险和稳定市场采取的行动

考虑到房产市场下滑对美国经济造成的危险，布什政府和国会采取一系列措施缓和实体经济受到的影响，其中包括1,500亿美元刺激经济的方案。金融市场的进展历来不平衡，未来显然还会面临进一步的挑战。

为了制定对策，我们最初采取具体情况具体对待的方式解决一些金融机构财务状况日益恶化的问题。今年3月，联邦储备系统(Federal Reserve)采取前所未有的行动，希望有条不紊地解决贝尔斯登公司(Bear Stearns)的问题； 9月,世界各地的有关当局采取措施缓和美国第4大投资银行，雷曼兄弟公司(Lehman Brothers)破产造成的影响。同一个星期，联邦储备系统向美国国际集团(American International Group)注资，避免该公司如突然倒闭可能引发整个系统的连锁反应。几个星期后，美国联邦存款保险公司(FDIC)帮助摩根大通(JPMorgan Chase)收购美国大型零售银行，华盛顿互惠银行 (Washington Mutual)的银行业务。

在上述每一个案例中，决策人试图达成微妙的平衡，既可促进市场规范，又能缓和整个系统面临的危险；既要求投资者和管理团队承担责任，又能保护无辜的消费者免受无妄之灾。

对于房利美(Fannie Mae)和房贷美(Freddie Mac)的问题，我们已努力要求实现类似的平衡，这两个机构对全世界的投资者，其中包括中国的投资者，有着特殊的利益关系。这两个由政府出资的企业(Government Sponsored Enterprises)是美国抵押贷款最大的融资来源，其影响涉及近70%的已生成贷款。毫无疑问，由于房产市场的修正旷日持久，这两个金融机构的财务状况每况愈下，面临失去投资者信任的局面。房利美和房贷美规模庞大，深深卷入我国金融系统的活动，任何一个机构破产均将对美国乃至全球经济产生影响深远。

今年夏天，投资者开始对房利美和房贷美的稳定性日益表示关注，另外也因无法判断政府支持这两个机构的范围及其确定性而越来越感到忧虑。对此，财政部长保尔森提请国会在涉及房利美和房贷美的问题上给予一定的授权，以稳定和支持我国金融市场和房产市场。国会领导人当机立断，采取了必要的立法行动。在随后的几个星期，负责监管这类机构的政府部门，联邦住房金融署(FHFA)将房利美和房贷美临时置于政府控制之下，有利于这两个机构实行必要的改革。

作为辅助措施，财政部与这两个机构以《优先股票购买协议》(Preferred Stock Purchase Agreements)的形式建立合同关系，向两个机构各注入高达1,000亿美元的资金，保证这两个由政府出资的企业能保持资产净值，以此保护债权方的利益。达成这类《优先股票购买协议》在于解决由政府出资的企业本身具有的不明朗性，从而明确向房利美和房贷美的债权人表示，美国政府支持和保护他们的投资。

综合性政策解决方案

尽管政府加强对房利美和房贷美的支持，对贝尔斯登公司、雷曼兄弟公司、美国国际集团、华盛顿互惠银行以及美联银行 (Wachovia)的问题已采取决定性方案，但投资者对其他金融机构破产的可能性正越来越感到担忧，因此也越来越不愿发放信贷，从而导致我国信贷市场进一步紧缩。

美国乃至全球金融公司和非金融公司的信贷成本急剧增加，有关企业无法通过融资偿付到期债务的可能性也因此增加。面临这个脆弱的环境，美国政府认为有必要采取果断的综合措施，以稳定市场，消除不确定性的根源。本月早些时候推出的4点方案就是为了实现这些目标。

首先，近几个月来，世界各地的央行已采取共同行动，为金融机构提供更多的流动性。美国联邦储备系统与一些央行确立了互惠额度(swap lines)，可降低全球短期美元市场承受的压力。而且，为了进一步扩大我国经济各行业的融资途径，联邦储备系统建立了商业票据融资机制(Commercial Paper Funding Facility)，为购买高质量发行人发出的3个月到期的商业票据提供融资，使商业票据市场获得广泛的扶持。

此外，财政部在10月初为出现融资困难的美国货币市场共同基金业采取了一项临时性担保措施。这项临时性的500亿美元担保措施通过提供政府担保，希望消除人们对投资货币市场基金的安全性及其兑换能力的疑虑。

其次，我们已经采取行动，改善市场操作，提高市场信誉。例如，证券交易委员会(Securities and Exchange Commission, SEC)采取了临时性的应急措施，禁止卖空一些金融公司的股票，以维护证券市场的信誉和品质，同时提高投资者的信心。SEC的特别举措得到了英国(UK)、法国(France)、德国(Germany)等其他一些国家监管机构的响应，这些国家也对卖空施加了限制。此外，SEC正对前几个月可能出现过的操纵市场的行为积极采取执法行动。

第三，在财政部和联邦储备系统的支持下，联邦存款保险公司已对所有受保的金融机构及其控股公司的优先债务(senior debt )以及无息存款交易帐户的存款提供临时性担保。采取上述措施是为了通过降低交易对方的风险，疏通银行间的拆借。监管人员将采用更严格的监管框架，保证这项新的担保措施得到妥善利用。上述重要举措，再加上联邦存款保险公司的存款保险额度从100,000美元上调至250,000美元，将增强人们对银行系统的信心，避免美国银行间发生可触发市场动荡的资本流动。

最后一点，可能也是最重要的一点，就是财政部正采取行动提供急需的资本，解决造成我国金融系统当前困境的根本问题之一──持续多时的房产市场修正，以及随之而来的与抵押贷款相关的非流动资产的积累。这些不良资产在银行和其他金融机构的资产负债表上仍属于呆帐，阻碍了对于我国经济增长至关重要的信贷流动。这个问题如得不到解决，我们的金融和融资市场的各个环节，从消费者信贷到货币市场基金，将继续受到损害。

10月3日，得到两党支持的《2008年紧急经济稳定法》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)在国会获得通过，并由布什总统签字生效。这项立法赋予财政部长广泛、灵活的授权，从稳定我国金融市场的需要出发，购买并担保抵押资产和股本证券。这项立法授权财政部制定并实施多种措施，填补非流动性的不良资产造成的资本空洞。

作为精心制定的注资计划的一部分，9个主要金融机构──共拥有美国存款和资产总额的50%以上──已经同意参与。这几个金融机构将得到总计达1,250亿美元的资本，同时向美国政府出让少数股份作为交换。这些经营良好的机构正通过上述措施巩固自己的地位，并提高美国经济的整体表现。通过参与这项计划，上述银行以及其他一些今后将确定参与的银行将增强本身的实力，发挥向美国消费者和工商业提供贷款及促进经济增长的重要功能。这9家银行还承诺继续采取积极行动，避免不必要地取消赎回权，维护人们拥有住房的权利。

我们还在制定计划，进一步注入资本，通过购买美国本地金融机构资产负债表上的抵押贷款证券和全额贷款，缓解市场的不确定性并鼓励私人投资者。

综合采取上述4个步骤，能够使美国金融机构的资本地位和融资能力显著增强，从而发挥支撑整体经济增长的作用。上述行动向全世界的市场参与方显示出美国致力于采取一切必要措施，疏通我方的信贷市场，最大程度地减少目前不稳定因素对美国经济的影响，恢复全球金融体系的稳健状态。

上述行动大都是在国际协调下进行的。美国正在采取的措施同全球其他国家正在进行的努力一致，目标在于提供流动性，增强金融机构的实力，防止危害整个系统的破产事件，保护储户利益，并加强对投资者的保护。我们欢迎欧洲各国、日本(Japan)、澳大利亚(Australia)及全世界其他国家为稳定国内市场并保障机制健全而宣布的各项政策决定。

未来可以吸取的教训

我们在很大程度上仍处于这场风暴的中心，很难总结出确切的教训，而且为时过早。我想提出4点初步形成的看法，可能值得参考。

第一，毫无疑问，我们都已认识到我们的金融体制需要进行改革。为了恢复我们各类市场的活力及信心，美国积极按照"金融稳定论坛"(Financial Stability Forum , FSF)的国际专家和"总统金融市场工作小组"(President's Working Group on Financial Markets, PWG)的美国专家得出的结论采取行动。这些机构认为，我们必须提高透明度，采取谨慎的监管措施、风险管理，遵循市场规范，当然也随之需要对我们的各项监管措施、监管结构和国际体制进行进一步改革。

《金融稳定论坛》的建议适用于全世界各金融市场，我国将坚持全面实施这些建议。美国和其它国家从我们各金融市场面临的困境中得到了一些教训，中国可以而且应该吸取教训，从中获益，我们很愿意分享这些教训。但如果由于这次市场动荡，中国的决策人错误地放弃对金融创新的追求，将令人感到遗憾。金融创新对支持中国生产力的增长和保持宏观稳定必不可少。

其次，美中两国的经济结构不平衡已经使双方的宏观经济政策面临挑战，目前的动荡显然加剧了这种状况。对美国来说，目前的动荡使有效管理财政政策的工作遇到更大的困难。中国经济大幅增长历来以出口和投资为动力，但在全球经济下滑之际，这种战略可能不再可取。

中国领导人认识到，他们目前采用的增长模式已造成内外不平衡日益扩大，需要得到解决。在面临负面的外部冲击时，积极扩大内需，即大力提高消费和服务业的份额，可为宏观经济稳定和经济持续增长提供最可靠的保证。实现以旺盛的需求为主导的增长是政策方面的一项挑战，绝非无足轻重，但市场定价，包括利率与汇率，必须在国内市场生产资源配置的过程中发挥核心作用。

第三，我们认识到，与历史上任何时期相比，我们的增长和繁荣都更需要相互依赖。对国际贸易和投资开放已成为并将继续成为全球经济增长的关键。因此，全世界的决策人必须继续保持警惕，防止在全球金融紧缩时期难免出现的目光短浅的保护主义倾向。美国和亚洲决策人的一项中心任务是，一方面欢迎开放贸易和投资提供的整体利益，另一方面采取各种措施保证从开放中获益的机会广泛惠及大众。

最后一点，最近爆发的危机突出了主要经济体通过20国集团(G-20)、《金融稳定论坛》、国际货币基金(International Monetary Fund)等渠道继续进行合作的重要性。最近的事态已经表明，市场动荡属于全球性事件。全世界各国政府已采取行动解决金融市场出现的问题，国际合作与协调高度密切。各国政府应继续采取个别和集体行动提供高度必需的流动性，增强金融机构的实力，提高市场的稳定性，拟定全面的监管对策。我们必须在共同的框架内密切协调我们的各项努力，务使一个国家的行动不以其它国家或整个系统的稳定为代价。

结论

女士们、先生们，我们全球经济的互相依赖使我们当前面临的挑战更为复杂，但也使我们与国际社会有关各方促进增长和金融稳定的工作更为重要。美国和全世界的领导人已经采取行动迎接这项紧迫的挑战，我们因此应该抱有信心。在美国，我们过去曾经面临和克服与这一次类似的巨大经济挑战。我深信，经过这次危机，我们同样将更变得强大、更有智慧。

(完)